Quelle place pour la culture dans la politique du gouvernement américain ?
Le National Endowment for the Arts (NEA), 1965-auj.
Dès 1788, le président élu George Washington déclare : « Les arts et les sciences sont essentiels à la prospérité de l’État, à la joie et au bonheur de la vie humaine. » Ses deux successeurs, John Adams et Thomas Jefferson, appellent de leurs vœux la création d'institutions culturelles nationales ; un vœu réalisé avec la construction de la Bibliothèque du Congrès en 1800 (vite devenue la première bibliothèque du monde, avec aujourd’hui 27 millions de livres contre 17 millions pour la BNF française) et la Smithsonian Institution sur le National Mall de Washington, D. C., en 1846 (après 10 ans de discussions au Congrès !), qui constituent les deux premières bornes milliaires d’une politique fédérale de la culture. Toutefois, au XIXe siècle, la priorité demeure la croissance économique, l’aménagement de l’immense territoire continental et l’accueil des millions d’immigrés en soutien à la croissance industrielle. Un siècle de fer. Le XXe siècle sera celui d’une culture made in America, by America, où l’épanouissement de la culture et des industries culturelles devient nécessaire au soft power américain. L’État fédéral comprend que la cohésion, le rayonnement et la force d’un pays reposent autant sur la puissance économique et la projection militaire que sur l’âme d’une nation, forte de sa culture originale et à vocation universelle.
- Les prémisses d’un soutien fédéral aux arts et à la culture – Le WPA de F.D. Roosevelt
Contre toute attente, le premier saut qualitatif survient durant la dramatique crise des années 1930. Malgré des urgences socio-économiques sans précédent (13 millions de chômeurs, soit 25 % de la population active), Franklin Delano Roosevelt accompagne son New Deal de programmes artistiques guidés par la nouvelle Works Progress Administration (WPA). De 1935 à 1943, la WPA finance quatre programmes principaux : le Federal Art Project, le Federal Theatre Project, le Federal Music Project et, enfin, le Federal Writers Project (lequel, entre autres, recueille les témoignages des 2 200 derniers anciens esclaves). Autant Roosevelt souhaite redonner du travail aux millions de prolétaires américains, autant n’oublie-t-il pas que les arts et la culture sont aussi les premiers à souffrir des désastres économiques.
Au total, 40 000 artistes, en majorité impécunieux et prêts à abandonner leur vocation, d’autres déjà illustres mais sans commandes, bénéficient de salaires sous forme de bourses. Parmi ceux passés à la postérité : Diego de Riviera, Willem de Kooning, Jackson Pollock ou Mark Rothko. Il en reste, par exemple aujourd’hui dans l’imaginaire collectif, les milliers de peintures murales égayant les bâtiments publics comme les bureaux de poste (une idée empruntée au Mexique des années 1920 qui commémorent sa révolution), ou les célèbres 14 affiches publicitaires promouvant le tourisme sur les sites du National Park Service.
De même, la programmation artistique de la Works Progress Administration promeut la vision sociale (« Works ») et avancée (« Progress ») du New Deal et s’assimile à une subtile propagande destinée au citoyen de Main Street. C’est la première raison pour laquelle les républicains, alors dans l’opposition, ne cessent de critiquer l’aide de l’État à la culture. La seconde raison tient au caractère fédéral des programmes, tandis que la culture, comme le soutien aux universités, incombe traditionnellement aux mécènes, plus nombreux qu’en Europe, selon une autre philosophie largement empreinte de philanthropie. C’est pourquoi les milieux proches de la pensée républicaine, comme les cercles d’affaires, poursuivent sur cette trajectoire. Ainsi, en 1935, année de création de la WPA, ouvre sur la Ve avenue de New York la Frick Collection, legs du magnat de l’acier Henry Clay Frick. Un an plus tard, l’ancien secrétaire au Trésor républicain Andrew Mellon, troisième fortune d’Amérique, fait don de son inestimable collection de tableaux à la National Gallery of Art en construction à Washington (musée approuvé par une loi du Congrès : frais de fonctionnement financés par l’État, œuvres toutes d’origine privée, entrée gratuite), avant que des dizaines d’autres milliardaires ne relaient son geste. La New Frontier de Kennedy et la Great Society de Johnson reprennent et parachèvent les grandes politiques publiques lancées sous Roosevelt, une génération plus tôt. En effet, Roosevelt bénéficiait d’un Congrès démocrate, mais beaucoup d’élus appartenaient à la vieille école et lui ont créé beaucoup de soucis, au point de fermer la WPA durant la guerre. La nouvelle génération de parlementaires issue du New Deal et fidèle à ses vues met vingt ans à gagner les postes clés du Capitole, dont les présidences stratégiques des commissions.
- Naissance et heure de gloire du NEA (1965-1980)
L’élan reprend timidement sous la présidence du républicain centriste Dwight David Eisenhower, au sein du Congrès redevenu démocrate, à partir de 1954. Il revient finalement à la présidence Kennedy de nommer le premier des conseillers présidentiels à la culture : l’éditorialiste August Heckscher. En effet, dans son rapport de 1963 (avant Dallas), celui-ci recommande la création d'une fondation nationale chargée de soutenir les arts et les sciences humaines. Malgré son peu d’intérêt pour la culture, le président Johnson poursuit le projet et demande officiellement au Congrès, le 10 mars 1965, de légiférer en faveur d’un soutien pérenne aux activités artistiques. Le 29 septembre 1965, il signe le National Foundation on the Arts and the Humanities Act, lequel crée le National Endowment for the Arts ainsi que son jumeau, le National Endowment for the Humanities. Les deux sont chapeautés par le Federal Council on the Arts and the Humanities.
Fruit de nombreux compromis entre « conservateurs » et « libéraux », le préambule de la loi pose comme principe que si « l'État n’engendre pas l'art, il a la responsabilité de favoriser les conditions nécessaires à son développement en encourageant la créativité, la diversité culturelle et l'accès de tous aux œuvres artistiques ».
Le NEA a donc été créé sous le mandat du président démocrate Lyndon Baines Johnson dans le cadre d’une série de programmes nationaux de politique sociale ayant eu lieu entre 1964 et 1968 et appelé Great Society. Autre compromis, la loi respecte la décentralisation et la souveraineté partielle des Etats fédérés, chère aux républicains, en incitant les Etats à créer leurs propres State Art Agencies, lesquelles reçoivent aujourd’hui 40% des fonds alloués par le National Endowment for the Arts. : Organiquement, le conseil d’administration du NEA est d’essence politique et se compose, outre son président, de 24 membres : 18 avec droit de vote (outre le président de l’institution) nommés par le président des États-Unis après confirmation du Sénat, ainsi que 6 membres à titre consultatif, dont deux désignés par le speaker de la Chambre, un par le chef de la minorité de la Chambre, deux aussi par le chef de la majorité du Sénat et un par le chef de la minorité sénatoriale. Partant d'un modeste budget de 2,5 millions de dollars (40 millions en valeur actuelle), le NEA finance rapidement des projets dans les domaines de la musique, du théâtre, de la danse, de la littérature, des arts visuels et de l'éducation artistique, en n’oubliant pas certaines émissions de télévision. Les jeunes artistes prometteurs bénéficient de la manne. Leurs projets sont évalués par des jurys composés de professionnels indépendants (peer review) sur le modèle des revues scientifiques. Ce système garantit sur le papier une neutralité du processus de sélection, sans interférence politique. En réalité, tout dépend du choix des reviewers et des orientations de ceux qui les nomment (eux-mêmes désignés par le pouvoir en place), dans un milieu caractérisé par les modes et les coteries. La neutralité est un pieux mensonge.
Toutefois, et contrairement aux Européens, il n’est jamais question – encore moins aujourd’hui – de donner jour à un vrai ministère fédéral de la culture (hiérarchiquement, un « endowment » (fonds ou fondation) n’est pas une « agency » encore moins un « department »), ni non plus à des ministères locaux. Par comparaison avec la France, la Troisième République avait nommé un sous-secrétaire d’Etat aux Beaux-Arts dès 1881 (gouvernement Gambetta) tandis que de Gaulle désigne André Malraux en 1959 comme le premier des ministres de la Culture. Ainsi, il aura fallu près d’un demi-siècle pour donner naissance à ce projet centré sur une définition extensive de la culture : l’identité américaine, son appropriation par les masses, enfin le soutien aux artistes expérimentés ou en devenir. Une culture Made in America, Made by America.
Les années 1970 constituent l’âge d’or du National Endowment for the Arts. Sous la tutelle de Nancy Hanks, une historienne de l’art nommée par le président Nixon et douée d’un sens tactique très efficace, couplé à un talent de persuasion au Capitole, le budget de l'agence augmente de façon spectaculaire, atteignant près de 100 millions de dollars en moins de dix ans malgré le choc pétrolier et la fin des trente glorieuses. Durant cette période, les républicains finissent ainsi, même du bout des lèvres, par adhérer au projet de Kennedy. Parmi les programmes financés, figurent le soutien à l’éveil artistique dans les écoles publiques (celles fréquentées par les moins argentés) ou encore la création de résidence d’artistes apprentis sous l’œil de créateurs renommés. On doit, entre autres, au NEA des années 1970 d’avoir aidé le peintre Thomas H. Benton à réaliser sa célèbre fresque murale Sources of Country Music (Country Music Hall of Fame de Nashville), ou Maya Lin à concevoir le Vietnam Veterans Memorial de Washington, DC. Des associations communautaires (par exemple la Harlem School of the Arts), des compagnies théâtrales (Mark Taper Forum à Los Angeles) ou des orchestres locaux (The Jazzmobile et la Cincinnati Opera Company) doivent leur salut financier à l’Etat.
Sur la méthode, la directrice du NEA, Nancy Hanks, généralise le modèle du partenariat public-privé inauguré par la National Gallery of Art des années 1930 : sous le système des « Challenge Grants », le NEA subventionne les établissements culturels à condition qu’ils obtiennent l’appoint de fondations privées (mécénat). Loin de de devenir une contrainte restrictive, l’engagement de l’Etat encourage et rassure les donateurs sur la pérennité des projets, et crée un effet de levier.
- Le temps des incertitudes sur fond de querelles idéologiques
L’arrivée de Ronald Reagan (1981-1989) à la Maison Blanche – ancien acteur d’un Hollywood qui fonctionne selon des règles purement commerciales, sans subventions publiques – coïncide avec une situation économique très dégradée (deuxième choc pétrolier) et un déficit budgétaire (déjà) préoccupant. Sonne l’heure de la dérégulation et des coupes budgétaires. Le 5 juin 1981, le président Reagan nomme une commission d’enquête présidée par son ami acteur et très conservateur Charlton Heston et la présidente de la très libérale (au sens économique) université de Chicago, l’historienne Hanna H. Gray. La feuille de route paraît claire : trouver le moyen d’accroître le soutien privé aux arts et aux humanités (10% de l’effort du NEA jusqu’alors) et élargir la gouvernance aux associations et fondations privées. Sans attendre, son budget fléchit en 1982 de 10%, passant de 159 millions de dollars à 144 millions. Coup de théâtre, la même année, la commission d’enquête rend son verdict : malgré ses positions antérieures et contre toute attente, Charlton Heston dresse un bilan louangeur des 15 premières années du National Endowment for the Arts et recommande sa poursuite.
Pour répondre aux vœux de l’administration républicaine, le rapport préconise néanmoins des allègements fiscaux supplémentaires pour les donateurs et leurs héritiers ainsi qu’un rééquilibrage de l’effort public de l’Etat fédéral vers les State Agencies des Etats fédérés. Sauvé, le NEA continue d’innover sous Reagan. Citons les National Heritage Fellowships qui soutiennent les traditions populaires et communautaires américaines ou bien les opérations culturelles au profit des personnes âgées ou handicapées. Le NEA s’implique aussi à nouveau dans l’élaboration des programmes scolaires (Arts in Education program).
A partir de la présidence Bill Clinton (1993-2001), le paysage politique américain se polarise définitivement et le NEA redevient une des cibles des républicains les plus zélés. En 1998, nouvelle poussée de fièvre, la chambre des représentants supprime le NEA… Avant que le Sénat contraigne celle-ci à rétablir son budget en deuxième lecture, certes en baisse constante (98 millions de dollars). La même année, la Cour suprême doit rappeler à 8 voix contre 1 que, pour l’attribution des bourses, « l’application de normes centrées sur la décence et le respect des diversités d’opinion, et les valeurs du public américain » est conforme à la constitution (arrêt NEA vs Finley). Chaque année cependant, le NEA joue sa survie au Capitole et dans le débat public.
- L'administration Trump et la question des arts au service d’un projet politique ?
La National Endowment for the Arts survit donc, voire prospère contre vents et tempêtes. Son sort oscille toujours autour du vieux débat : l’Etat doit-il promouvoir les arts, à la place des acteurs privés ? Aujourd’hui, l’Amérique MAGA poursuit ses propres objectifs dans ce qu’elle considère une « guerre culturelle » et un « combat pour la civilisation ». Sans surprise, les deux administrations Trump s’attaquent frontalement au National Endowment for the Arts. La continuité de pensée et d’action s’observe par le fait de renommer en 2025 (après l’interlude Biden) la même directrice Mary Ann Carter, une spécialiste des politiques publiques. Trumpienne convaincue, elle reste cependant persuadée de l’utilité de son institution et ne démérite pas. Lors de son premier mandat, elle intensifie le programme « Creative Forces » en direction des vétérans souffrant de troubles post-traumatiques, crée le Shakespeare in American Communities et sillonne le pays pour promouvoir le NEA auprès du grand public lors de réunions de type City Hall. Elle y défend l’idée que les initiatives culturelles ont plus de chance de réussir au niveau local, que supervisées de loin depuis Washington D.C. Lors du second mandat, elle administre le volet artistique des 250 ans des Etats-Unis à l’échelle de l’Union. En somme, elle louvoie plus que jamais entre ses convictions sincères et la ligne MAGA qui a modifié de fond en comble la philosophie du parti de l’éléphant.
Sous son premier mandat, chaque année, Donald Trump a demandé au Congrès la suppression pure et simple du NEA conformément à la ligne républicaine biséculaire : les politiques publiques et culturelles en particulier incombent aux citoyens, aux Etats fédérés, aux comtés, aux municipalités tandis que l’Etat fédéral doit réduire la voilure et éviter les saupoudrages. Néanmoins, certains parlementaires centristes du Grand Old Party osent s’allier aux démocrates pour repousser la mesure et votent encore en 2020 un budget de 167,5 millions de dollars (en hausse de 3,2%). Mais après avoir médité la leçon, Trump II change de tactique. Désormais, la priorité est de contrer et défaire le wokisme, qui règne supposément dans les mouvances progressistes du pays. Il pointe du doigt en particulier les fonds dépensés pour la promotion du patrimoine physique et immatériel des communautés du pays (comprendre les Noirs et les hispaniques) et promeut un retour au roman national WASP, base indispensable selon lui de l’unité et de l’identité américaines.
Comme durant sa première présidence, il demande la dissolution du NEA dans la loi de budget. A nouveau, la manœuvre fait long feu. Face au Congrès, le DOGE (Department of Government Efficiency) d’Elon Musk (pseudo-agence provisoire de trois mois, faute d’une confirmation du Congrès) ne détient aucun pouvoir de supprimer unilatéralement des agences. Il ne put que rédiger pour le président des executive orders réduisant à la tronçonneuse les frais de fonctionnement et de personnel des agences existantes, ce qui revient à les condamner à une mort lente. L’USAID (aide internationale au développement) en fait immédiatement les frais dans le budget 2026 (suppression actée de 83% des programmes par l’exécutif ; réduction budgétaire demandée de 48%, 16% seulement voté par la branche législative). De son côté, le NEA a encore senti la chaleur du boulet : pour l’année fiscale 2026, la Maison Blanche a bien sûr exigée sa disparition, tel un rituel, mais le Congrès (pourtant majoritairement républicain) a maintenu son budget de 207 millions de dollars. La perspective d’une victoire démocrate aux mid-terms de 2026 lui ouvre un horizon d’espoir.
En revanche, le Chief Executive Donald Trump conserve toute latitude pour employer les fonds selon sa politique : contre les « discriminations positives » promues sous Barack Obama et Joe Biden (une discrimination tout court selon les MAGAs), une rafale d’executive orders (dont le premier, signé le jour de son investiture : EO 14151, « Ending Radical and Wasteful Government DEI Programs and Preferencing » et le second, signé le lendemain, EO 14173, « Ending Illegal Discrimination and Restoring Merit-Based Opportunity ») bannit l’« idéologie du genre », la diversité, l’équité et l’inclusivité (DEI) dans la totalité des programmes gouvernementaux dont, bien sûr, ceux financés par le National Endowment for the Arts. L’attribution des bourses et des subventions devient une affaire d’interprétation qui, comme d’habitude aux Etats-Unis, finira devant les tribunaux et la Cour suprême… Tandis que les State Art Agencies des Etats fédérés restent libres d’administrer les 40% des fonds NEA selon leur couleur politique.
Si le NEA a su perdurer et trouver une essence politique, le soutien à la culture reste aux Etats-Unis principalement du ressort des initiatives privées et du mécénat philanthropique. L’industrie du cinéma et la montée en puissance du numérique à coup de centaines de milliards de dollars sculptent des pans entiers du pays culturel américain et mondial. Depuis la Works Progress Administration de Roosevelt et le National Endowment for the Arts de Kennedy-Johnson, l’enjeu des fonds alloués par l’Etat fédéral procède moins du volume des aides (aujourd’hui 0,003% du budget fédéral, 1% des financements culturels, tout confondu) que de l’orientation politique instillée depuis la capitale. Car tout est politique et rien n’est jamais neutre lorsque l’Etat intervient. Roosevelt a aussi conçu sa WPA comme un instrument idéologique au service du New Deal. Barack Obama et Joe Biden ont officiellement employé le NEA au profit des communautés. A rebours, Donald Trump conçoit sa politique culturelle comme une relecture WASP de l’histoire américaine, pour commencer la commémoration de la déclaration d’indépendance. On peut le déplorer mais la survie et l’avenir du National Endowment for the Arts réside dans l’effet de levier politique qu’il représente aux yeux des élites alternant successivement au pouvoir.
Commentaires