La Chine et ses Nouvelles routes de la Soie : un modèle d’intégration régionale particulier (1/3)
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L’histoire d’un rendez-vous manqué entre l’Asie du Sud-Est et les institutions financières.
L’histoire de l’intégration économique asiatique est celle d’un rendez-vous manqué avec le multilatéralisme institutionnel. Des projets avortés de bloc monétaire régional au lendemain de la crise de 1997 aux limites intrinsèques d’une ASEAN centrale mais politiquement fragmentée, la région n’a jamais vraiment réussi à s’extraire de la tutelle des institutions Bretton Woods, qui ont mis de côté les propositions et inquiétudes de la région. Pourtant, la survenance de la crise financière asiatique (1997-1999) aurait pu être un tournant pour l’émergence d’une institution régionale indépendante, au moins au niveau financier.
L’étude de cette intégration régionale se limitera à l’Asie du Sud-Est (ASE), c’est-à-dire les onze membres de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Néanmoins, si ce travail se concentre sur cette zone précise, la stratégie d’intégration régionale chinoise dépasse l’ASEAN pour inclure des pays tels que la Corée du Sud, le Japon, voire la Nouvelle-Zélande et l’Australie.
La dimension financière étant un facteur déterminant dans l’ascension de la Chine au sein de l’architecture d’intégration régionale, la République populaire de Chine (RPC) tente d’instaurer un système financier régional qui lui est favorable et de le substituer aux institutions financières occidentales. Cette volonté a été entérinée par le déroulement de l’histoire, et notamment par le rôle des États-Unis.
En 1997, la prétention du Japon à s’ériger en meneur de file de l’intégration financière régionale — notamment à travers le projet avorté de Fonds monétaire asiatique (FMA) — cristallise les contestations géopolitiques autour de son leadership, laissant un espace vacant que l’ASEAN et la Chine investiront progressivement. Alors que la crise financière vient de débuter et que les gouvernements indonésien, coréen et thaïlandais tentent de restaurer la confiance des investisseurs étrangers dans leurs économies respectives, la région se tourne vers le Fonds Monétaire International (FMI) en vue de trouver une solution. Le FMI entérine une fracture aujourd’hui encore sensible entre la région et les institutions. Pour mieux comprendre la gestion de la crise par cette institution, l’analyse de l’instauration du système de Bretton Woods et l’éviction des thèses de John Maynard KEYNES lors de sa conception est primordiale[i].
Sur le plan normatif, John Maynard KEYNES plaidait pour un multilatéralisme protecteur, fondé sur une libéralisation flexible. Son projet (le Plan Keynes) visait à instaurer un mécanisme de compensation internationale qui préserverait la souveraineté des États, en leur permettant de maintenir des contrôles sur les mouvements de capitaux afin de stabiliser leur économie nationale. Son but était d’établir une « voie médiane entre les extrêmes ‘‘laissez-faire’’ du capitalisme et le marxisme[ii]. » Le Plan Keynes plaidait pour la création d’une monnaie internationale particulière, distincte de l’or et des monnaies nationales, ainsi que pour l’instauration d’une institution possédant un fonds doté de ressources importantes, fonctionnant comme un préteur de dernier ressort pour les pays en difficulté. Le Plan soutenait un maintien des contrôles de capitaux tout en encourageant le libre-échange des biens. Il s’opposait cependant explicitement à la libre circulation des capitaux d’investissement entre les États, en les encourageant à mettre en place des mesures de contrôle des capitaux. Cette approche aurait permis de prendre en compte une « pluralité de libéralismes qui conviendrait aux normes et pratiques domestiques particulières[iii] » existantes. En d’autres termes, la particularité du système asiatique aurait pu être prise en compte.
Or, les accords de 1944 ont finalement adopté la vision américaine (le Plan White, du nom de Harry Dexter White, négociateur américain à Bretton Woods), transformant le FMI en un gardien de l’ « orthodoxie libérale[iv] ». Le Plan White consistait en l’instauration du FMI en tant que fonds de stabilisation, dont les caractéristiques étaient les suivantes : l’utilisation des monnaies nationales ; un contrôle sélectif des ressources, c’est-à-dire que l’institution peut rejeter une demande de prêt si le pays ne prend pas les mesures jugées adéquates pour rétablir l’équilibre ; et un fonds plus restrictif que celui de John Maynard KEYNES.
Le « Consensus de Washington » est le point culminant de cette architecture juridique en ce qu’il émerge des décombres de l’ordre de Bretton Woods après la chute du système de parités fixes entre 1971 et 1973. Selon le Professeur Benjamin J. COHEN, cette transition indique le passage d’un système de règles prescriptives et formelles à une période où le pouvoir monétaire est « diffusé et ambigu[v]». En l’absence de règles contraignantes, la gouvernance internationale a évolué : à la régulation des taux de change s’est ajoutée une normativité disciplinaire plus intrusive. En effet, le Consensus de Washington ne se limite pas à la simple assistance financière : il institutionnalise une forme de conditionnalité qui impose une restructuration profonde des ordres juridiques internes des États débiteurs. Cette restructuration réduit l’« autonomie[vi] », au sens de Benjamin J. COHEN, de ces États débiteurs au profit d’une influence exercée par les institutions de Bretton Woods.
La prédominance américaine dans le FMI entraîna le rendez-vous manqué d’une intégration régionale asiatique fondée sur des institutions financières multilatérales[vii]. La proposition japonaise d’établir un FMA en septembre 1997 est rejetée par le FMI et les États-Unis pour au moins deux raisons. D’une part, dominé par les États-Unis, le FMI voulait protéger son statut d’institution internationale primaire en charge des questions financières ; d’autre part, le FMA représentait un « danger moral[viii] ». En effet, le FMI considérait que la technique de la conditionnalité croisée, qui subordonne l’octroi de crédits à une modification de l’ordre juridique interne des États[ix], devait s’appliquer, ce que ne prévoyait pas le FMA.
En abordant la crise de 1997 avec l’idée que les structures institutionnelles des pays asiatiques étaient défectueuses et avaient besoin d’une réforme, le FMI a été à l’origine de l’intensification de la crise asiatique[x]. En réalité, le Fonds est passé à côté ou n’a simplement pas pleinement pris en compte les spécificités du capitalisme asiatique, qui repose en grande partie sur les interventions gouvernementales dans l’économie nationale[xi]. La doctrine affirmait déjà au début des années 2000 que les États asiatiques n’avaient aucune raison de s’opposer à l’instauration d’institutions financières multilatérales dans la région. Néanmoins, cette institutionnalisation se devait de suivre les codes régionaux particuliers, notamment le respect de la souveraineté. En refusant de prendre en compte de telles spécificités dans ses institutions internationales, l’Occident a loupé le coche asiatique en 1997. L’échec du FMA n’était donc pas seulement un échec diplomatique japonais[xii], mais le signal qu’une nouvelle forme d’intégration, libérée des conditionnalités du Consensus de Washington, devait être bâtie.
Cet échec laisse une place vacante quant à l’État qui pourrait mener l’institutionnalisation de la région. Pour la Chine, il n’est plus question de simplement réformer l’ordre existant, mais de proposer des alternatives normatives et financières en dehors des institutions traditionnelles. Cette démarche répond à la nécessité de s’affranchir des conditionnalités libérales pour asseoir un leadership fondé sur le pragmatisme et le respect des souverainetés. Cette volonté d’établir un nouveau type de système régional institutionnel n’a cependant pas pour vocation d’établir une position monopolistique. Puisque la Chine sait qu’elle ne pourra pas convaincre l’ensemble des États d’accepter sa place dominante sur la scène internationale, elle compte sur une « diplomatie comptable[xiii] ». L’objectif du Parti communiste chinois (PCC) est de réunir, de façon pragmatique, un groupe d’États (plus ou moins volontaires) favorables à ses positions, et ce afin de constituer un groupe pouvant rivaliser avec le groupe Occidental dans les institutions internationales multilatérales. Suite à la crise financière de 2008, l’affaiblissement des puissances occidentales et des institutions de Bretton Woods offre l’opportunité à la RPC de devenir plus assertive et innovatrice dans la promotion de ses normes et pratiques.
Ainsi, cette promotion passant par la mise en place d’un réseau de partenaires via la Belt and Road Initiative (BRI), la Chine se constitue un capital diplomatique précieux. Cette « diplomatie comptable[xiv] » ne vise pas seulement un gain économique, mais une réforme de la pratique du multilatéralisme. En substituant des réseaux contractuels de la BRI aux organisations internationales classiques, la Chine déplace le lieu de production de la norme : elle passe d’un droit international public conventionnel à un droit transnational contractuel, où la position de force du prêteur (les banques chinoises) permet de définir les standards de coopération.
Pour appréhender la restructuration de l’intégration économique en ASE, il importe d’examiner comment la BRI instaure un système de coopération par le réseau et la flexibilité bilatérale en deux parties : d’une part, l’étude des accords juridiques divers employés par la RPC dans ce projet. D’autre part, l’étude de la gestion contractuelle de la dette engendrée par ce Projet ainsi que le déploiement de standards techniques, qui agissent comme de véritables vecteurs d’une intégration régionale normative centrée sur la Chine.
[i] Économiste, John Maynard KEYNES est le négociateur envoyé par le Royaume-Uni dans les négociations pour l’instauration des institutions du Bretton Woods en 1944.
[ii] Shaun NARINE, « The idea of an ‘‘asian monetary fund’’ : the problem of financial institutionalism in the Asia-Pacific. » Asian perspective, Volume 27, n°2, 2003, p. 74 [Traduction personnelle]
[iii] Shaun NARINE, op. cit. p. 75
[iv] Notion de Shaun NARINE, op. cit. p. 74.
[v] Benjamin J. COHEN, « The international monetary system: diffusion and ambiguity », International Affairs, vol. 84, n° 3, 2008, p. 464 s.
[vi] Benjamin J. COHEN définit l’autonomie comme « la capacité de façonner les événements ou résultats » (« the ability to shape events or outcomes »), op. cit., p. 456. [Traduction personnelle]
[vii] Benjamin J. COHEN, « The international monetary system: diffusion and ambiguity », International Affairs, vol. 84, n° 3, 2008, p. 458, « Il n’y a pas si longtemps, le système mondial était dominé par une poignée de gouvernements nationaux, les États-Unis en tête. La plupart des pays estimaient qu’ils n’avaient d’autre choix que de se plier aux règles édictées par les États-Unis et, dans une moindre mesure, par leurs partenaires du Groupe des Sept (G7) ; les marchés fonctionnaient dans des limites strictes fixées et maintenues par ces États » [traduction personnelle].
[viii] Shaun NARINE, op. cit. p. 68
[ix] Site officiel du FMI (en ligne : https://www.imf.org/fr/home, consulté le 6 avril 2026)
[x] D’autres ont pu affirmer que le FMI a fait passer la Crise de 1997 d’une simple crise financière à l’effondrement complet de l’économie régionale (Voy. dans ce sens Shaun NARINE « The idea of an ‘‘asian monetary fund’’ : the problem of financial institutionalism in the Asia-Pacific. » Asian perspective, Volume 27, n°2, 2003).
[xi] Shaun NARINE, op. cit. p. 72 et p. 79. Il existe divers modèles de capitalisme en Asie. Voy. Dans ce sens l’article Hitoshi TOHYAMA et Yuji HARADA, « Chapitre 72. La diversité du capitalisme asiatique », in R. BOYER et al. (dir.), Théorie de la régulation : Un nouvel état des savoirs, Paris, Dunod, 2023, pp. 592-597.
[xii] Par ailleurs, si la Chine ne supportait pas au départ le projet japonais, sa position a évolué. Ce revirement s’explique par deux évènements majeurs : le bombardement de son ambassade durant la guerre du Kosovo d’une part, et la guerre contre le terrorisme menée par les États-Unis après les attentats du 11 septembre 2001 (Shaun NARINE, op. cit. p. 94).
[xiii] Notion d’Alice EKMAN, in Alice EKMAN, Dernier vol pour Pékin, Paris, Éditions de l’Observatoire, 2022.
[xiv] Notion de Alice EKMAN, op. cit.
Bibliographie :
Alice EKMAN, Dernier vol pour Pékin, Paris, Éditions de l’Observatoire, 2022.
Benjamin J. COHEN, « The international monetary system: diffusion and ambiguity », International Affairs, vol. 84, n° 3, 2008.
Chris ALDEN, Ana Cristina ALVES, « China’s Regional Forum Diplomacy in the Developing World: Socialisation and the ‘Sinosphere’ », Journal of Contemporary China, 2017.
Hitoshi TOHYAMA et Yuji HARADA, « Chapitre 72. La diversité du capitalisme asiatique », in R. BOYER et al. (dir.), Théorie de la régulation : Un nouvel état des savoirs, Paris, Dunod, 2023, pp. 592-597.
James M. BOUGHTON, « Why White, Not Keynes? Inventing the Postwar International Monetary System », IMF Working Paper, WP/02/52, 2002
Philippe DELALANDE, La Chine de Xi Jinping. Ambitions et résistances, Paris, L’Harmattan, coll. « Point sur l’Asie », 2015.p. 72.
Shaun NARINE, « The idea of an ‘‘asian monetary fund’’ : the problem of financial institutionalism in the Asia-Pacific. » Asian perspective, Volume 27, n°2, 2003, p. 67.
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