La Chine et ses Nouvelles routes de la Soie : un modèle d’intégration régionale particulier (3/3)

Un cadre juridique asymétrique : la Chine au cœur d’une intégration technique complexe.    

La Chine est souvent présentée comme un partenaire puissant qui piège ses cocontractants dans des contrats de dettes insoutenables. Cela aurait pour conséquence de rendre le cocontractant souverain dépendant de la RPC. Dans les faits, cette présentation médiatique et politique n’est pas juridiquement fondée (A). Néanmoins, la rigidité des contrats conclus entre la Chine et ses partenaires dans le cadre de la BRI permet l’émergence d’un standard technique, permettant de créer, dans la région, une dépendance à long terme aux équipements chinois (B).

A : La place du partenaire contractuel dans le faux piège de la dette

La place du partenaire en droit international est particulière, car il s’agit, dans la majorité des cas, d’États. Or, les États sont des entités souveraines, en théorie maitresses de leur décision de s’engager ou non dans une relation contractuelle. La question se pose alors de savoir d’où vient cette notion de la « diplomatie du piège de la dette » que la Chine mettrait en place (a). Ce « piège de la dette » cache en réalité la volonté de mettre en place des mesures de sûreté particulièrement rigoureuses, voire proches des mesures mises en place par les organisations internationales financières, et ce afin d’assurer un remboursement des prêts accordés (b). 

La déconstruction juridique du piège de la dette

Émergé dans un think-tank indien avant d’être théorisé à Harvard, le concept de piège de la dette (debt-trap diplomacy) est devenu un standard médiatique sans pour autant trouver de fondement juridique. Le piège de la dette est l’affirmation selon laquelle la Chine cherche volontairement à enfermer les États cocontractants dans une toile de dettes pour sécuriser une forme d’avantage ou un actif quelconque. Cependant, la doctrine ne relève aucun cas pouvant soutenir cette affirmation. Au contraire, lors de la crise sanitaire en 2020, la Chine a revu à la baisse certains paiements pour accommoder ses partenaires alors qu’elle aurait pu requérir des États une concession ou un actif. En réalité, ce que les médias et politiques appellent « piège » est une application rigoureuse du droit créancier qui dépasse ce qui a pu être observé dans des relations inter-étatiques habituelles, mais qui est tout à fait normale dans les organisations financières. L’idée selon laquelle la Chine chercherait délibérément la défaillance de l’État cocontractant peut être écartée en droit pour deux raisons simples. 

D’une part, le cocontractant est libre de contracter ou non avec la RPC. C’est un État souverain, responsable de ses choix politiques internes : il possède la compétence de sa compétence^[1]. Par ailleurs, la doctrine souligne que ce sont les États cocontractants qui souhaitent participer au projet de la BRI. À certains égards, la Chine possède une diplomatie qui pourrait expliquer cet engouement. En effet, la RPC a bien compris que les financements d’infrastructures dans les pays qui en manquent ne sont pas la priorité des organisations financières ni des États développés. En proposant la BRI – mais aussi avant l’annonce de ce projet – la Chine a su transformer le désintérêt des acteurs internationaux autour des enjeux de développements structurels en opportunité économique et politique à travers la BRI. 

Toutefois, le résultat reste le même : les États ont volontairement et librement choisi de contracter avec la Chine. La CVDT de 1969 (article 50) ainsi que le droit transnational autorisent respectivement l’annulation d’un accord pour cause de nullité et pour cause d’inopérabilité^[2]. La corruption est souvent invoquée par les États parties à la BRI lors d’un changement de régime d’un dirigeant prochinois à un dirigeant plus critique afin de se délier des contrats conclus. Néanmoins, en concluant des MoU avec la Chine, les États affirment leur volonté de conduire avec elle des relations « gagnantes-gagnantes ». Comment alors affirmer que l’État considéré n’avait pas la volonté de s’engager de bonne foi et équitablement avec la RPC ? Par ailleurs, l’étude des cas de « pièges de la dette » asiatiques démontre que, dans les cas de corruption établis, ces derniers provenaient en réalité des États cocontractants eux-mêmes^[3]. De surcroit, les investissements ont généralement déjà été engagés à la demande des États tiers. Or, en application du principe d’estoppel, un État, dans le cadre d’une procédure, ne peut pas « faire valoir une prétention ou [soutenir] un argument contredisant son comportement antérieur ou une position prise précédemment et dans lequel les tiers avaient placé une confiance légitime^[4] ». Le seul cas dans lequel un État a pu annuler un contrat dans le cadre de la BRI fut lorsque le gouvernement malaisien a réussi à prouver la corruption des dirigeants précédents ayant conclu le contrat en cause. 

D’autres parts, chercher la défaillance du cocontractant irait non seulement à l’encontre des cinq principes de la coexistences chinoises, notamment du principe de non-ingérence, mais également à l’encontre des intérêts des entreprises publiques chinoises. Par ailleurs, il n’est pas rare que la RPC subordonne l’octroi de ses prêts à la mise en place d’un programme du FMI. De plus, les entreprises chinoises restent des acteurs économiques. Leur enlever la volonté de faire du profit, et donc de sécuriser des contrats un minimum rentables, serait perdre de vue un pan important du projet. 

Dès lors, la RPC ne cherche pas nécessairement la défaillance de l’État, mais elle sécurise le remboursement des prêts par des mécanismes qui vident la souveraineté de sa substance économique. En ASE, les cas du Laos et du Cambodge sont les plus parlants. La RPC n’a pas piégé ces États, elle a inclus des clauses de garantie, telles que des sûretés réelles sur les ressources naturelles ou encore les infrastructures, que les États ont accepté pour pallier leur faible solvabilité. Dans une région à fort besoin d’infrastructures et dans laquelle les institutions financières ne souhaitent pas forcément investir, cela a conduit à l’émergence d’une toile dans laquelle se regroupent un nombre important de contrats, qui se rejoignent en un centre : la Chine. Dès lors, l’interprétation selon laquelle le Gouvernement met en place un « piège de la dette » est erronée. La RPC pratique en réalité une gestion agressive du risque des crédits qui, à l’échelle de la BRI, peut engendrer des conséquences importantes et dont l’objectif principal est la sécurisation des remboursements. 

Les dispositifs de sécurité maximisée

Dans une région en forte demande de financement d’infrastructures, l’intégration par la technique est une alternative pertinente. Cette intégration passe par l’application de dispositions particulièrement efficaces, mais critiquables dans le cadre de relations étatiques.

La caractéristique centrale de la BRI est l’emploi des comptes séquestres (escrow accounts). L’emploi de ces dispositions est le meilleur moyen pour l’État créancier d’être remboursé, car elles permettent de capter les revenus à la source. C’est le cas par exemple du Laos, où les revenus des péages de la ligne Boten-Vientiane sont versés dans un compte tiers. La Chine s’assure d’être remboursée avant que l’argent n’entre dans le budget national du pays, ce qui peut porter atteinte aux finances de l’État concerné. Un autre problème survient lorsque le projet n’est pas viable et que les ressources employées pour subventionner les comptes séquestres proviennent de sources sans liens avec la BRI. Le projet devient alors déficitaire pour le cocontractant souverain. Néanmoins, ces comptes servent avant tout de garantie, et non de source de remboursement primaire. Dans une étude menée sur une centaine de contrats d’investissement chinois, il apparait que l’utilisation de tels comptes ne surviendrait que dans l’hypothèse où l’État cocontractant ne rembourserait plus. Par ailleurs, ces dispositions sont également présentes dans des contrats conclus par d’autres gouvernements, tels que le Cameroun avec l’Agence Française de développement (AFD). Aucune étude de cas, dans l’ASE ou ailleurs, n’a démontré l’existence d’une intention chinoise autre que la volonté d’assurer la viabilité du projet dans une région aux risques politiques élevés. Par exemple, dans le cas où les relations entre la Chine et un pays partie à la BRI venaient à se dégrader sur la question de la mer de Chine, ces comptes seraient un moyen pour les entreprises chinoises de se voir rembourser des montants conséquents. 

Dans des relations étatiques comme c’est le cas pour la BRI, les risques de tels comptes ne doivent cependant pas être minimisés. La doctrine affirme que : 

Le détournement non déclaré des flux de recettes vers des comptes spéciaux nuit à la précision de l’analyse de la viabilité de la dette et des travaux de surveillance multilatérale. Si une part substantielle des flux de recettes d’un pays est affectée au profit d’un seul créancier, les mesures conventionnelles de la viabilité de la dette risquent de surestimer la capacité réelle du pays à assurer le service de sa dette envers l’ensemble de ses créanciers. En cas de crise de la balance des paiements, cela peut compromettre les programmes du FMI, alourdissant la charge effective de l’ajustement pour le pays et aggravant les décotes pour les autres créanciers en cas de restructuration de la dette (…) le contrôle des flux de recettes peut [également]conférer au prêteur un pouvoir de négociation considérable vis-à-vis du débiteur et des autres créanciers, ce qui peut se traduire par un levier politique dans le contexte des prêts de gouvernement à gouvernement[5].

Confrontés aux réticences de la Banque mondiale ou de la Banque asiatique de développement à financer certains mégaprojets jugés trop risqués, et face aux recommandations de discipline budgétaire du FMI préconisant de freiner les dépenses d’équipement, certains États d’ASE se sont tournés vers les financements bilatéraux chinois, dispensés de telles contraintes de gouvernance^[6]. Puisque les États investisseurs habituels ainsi que la Banque Mondiale se sont détournés du financement des infrastructures, la Chine apparait comme le partenaire idéal. Une étude auprès des dirigeants des pays concernés a affirmé que ces derniers, sauf quelques exceptions, considéraient que « la Chine propose un éventail passionnant de nouvelles idées en matière de développement, alors que l’Occident ne fait pas émerger de nouvelles idées ». Étudier la pratique conventionnelle à travers une vision uniquement occidentaliste serait prendre le risque de manquer des éléments importants. L’ASE est une région particulière, qui se démarque par son éloignement vis-à-vis des cultures occidentales ainsi que par la multiplicité de ses régimes. S’il reste vrai que l’opacité des prêts chinois et les risques liés à l’endettement ne doivent pas non plus être sous-estimés, la nécessité pour les infrastructures financières de regagner la confiance des pays d’Asie est un pari loin d’être gagné. La Chine a saisi l’opportunité laissée par le FMI et la Banque mondiale concernant les besoins d’infrastructures. En conséquence, le PCC organise la région autour de la Chine, tout en gagnant en autonomie vis-à-vis du reste du monde.

L’intégration régionale ne se fait donc pas par l’amitié (MoU), mais par la dépendance technique. En intégrant les différentes clauses étudiées dans ses contrats à sa périphérie proche, la RPC crée un espace financier homogène dans lequel la BRI comble les manquements ou refus occidentaux et dans lequel ses standards de remboursement priment sur les principes du Club de Paris. Le débiteur souverain ne pouvant se défaire de la dette, ni évaluer son état du fait des comptes séquestres, a pour seul recours la discussion avec l’État chinois, quand bien même le cocontractant est une entité privée. 

Or, la Chine n’apparait pas comme un partenaire déraisonnable. Si certains projets ont été annulés faute de rentabilité, la RPC n’a jamais saisi d’actifs pour manquement aux paiements. Les exceptions confirment cette affirmation. Dans le cas du Laos, l’acquisition par l’entreprise publique chinoise China Southern Power Grid de l’entreprise majeure d’électricité est le résultat d’une désorganisation interne du gouvernement laotien couplée à la préférence chinoise pour les prises de participation directe plutôt que pour les prêts, dont le remboursement serait plus incertain dans ce cas précis. Comme le souligne le Professeur Toshiro NISHIZAWA : « [i]l est très facile pour ceux qui ne connaissent pas grand-chose au Laos ou aux autres pays d’Asie de dire : “Oh, c’est la Chine qui est la méchante.” Mais c’est trop simpliste^[7]. »

L’emploi de contrats à nature juridique mixte permet à la Chine de rendre formelle l’adhésion au modèle chinois. L’accumulation de contrats bilatéraux met en place une exclusivité contractuelle qui vient combler le manque d’institutions formelles dans le cadre de la BRI. Le cœur de l’intégration régionale se trouve donc, en partie, dans la standardisation des normes.

B : L’intégration de fait par une standardisation normative

L’intégration régionale chinoise dépasse le cadre financier pour investir le champ de la puissance par la norme. La RPC déploie une stratégie cohérente visant à imposer ses standards techniques comme modèles de référence mondiaux. Cette stratégie s’élabore en trois piliers complémentaires : les Nouvelles routes de la soie pour les infrastructures matérielles et immatérielles ; le Projet Made in China 2025 pour la réduction de la dépendance technologique chinoise envers l’Occident ; et le China Standards 2035 qui ambitionne de substituer les normes chinoises aux standards internationaux. 

La stratégie s’opérationnalise par l’exportation de standards nationaux à travers les contrats conclus dans le cadre de la BRI. Au-delà de la construction d’infrastructures, c’est l’imposition de normes chinoises qu’il faut souligner. En Asie, la construction d’infrastructures permet l’émergence d’une véritable lex technica sino-centrée : puisque ce sont les entreprises chinoises qui assurent la maîtrise d’œuvre, elles imposent leurs propres protocoles. Cette influence normative s’illustre nettement avec le déploiement de la 5G : Huawei figure au premier rang des déclarants de brevets essentiels à la norme (BEN) auprès de l’ETSI et du 3GPP, confirmant sa position de premier déposant mondial de demandes internationales de brevets via le système PCT de l’OMPI depuis 2018. La BRI n’est plus seulement un corridor d’infrastructures de transport, mais le vecteur d’un écosystème technologique intégré (la Digital Silk Road) où le standard technique, matérialisé par le contrat, devient une barrière à l’entrée pour les concurrents étrangers. Cette barrière est d’autant plus renforcée qu’elle pourrait mener vers un « découplage technologique mondial^[8] » qui découperait le monde en deux blocs : une partie sino-centrée, basée sur les infrastructures et normes chinoises et une partie occidentale. Or, les parties asiatiques qui s’engagent dans des projets chinois le font notamment parce qu’elles manquent d’infrastructures. En faisant le choix d’installer des infrastructures aux normes chinoises (par exemple, la ligne ferroviaire Kunming-Vientiane), les pays d’ASE deviennent dépendants technologiquement de la Chine, et ce à long terme. La dépendance marginalise les normes internationales dans la région, en particulier concernant la transparence. De même, la doctrine souligne qu’il ne faut pas négliger l’orientation léniniste du PCC. Le Léninisme chinois permet au PCC d’agir au nom des peuples subordonnés sans leur consentement ni même leur acquiescement. Par ailleurs, le principe de concurrence pourrait être affaibli, car la stratégie chinoise met au centre de l’économie mondiale ses entreprises au détriment des entreprises occidentales^[9].  

La Chine a parfaitement appréhendé le lien étroit entre normes techniques et puissance économique. Un dicton chinois reflète cette perspective : « les sociétés de troisième rang fabriquent des produits, les sociétés de deuxième rang font les technologies, et les sociétés de premier rang font les normes^[10]. » Ainsi, ces normes techniques ne doivent pas être appréhendées uniquement comme un aspect technique, mais comme de véritables instruments de puissance. Comme le souligne le chercheur John SEAMAN : 

La normalisation s’imposera pour garantir l’interopérabilité et sera cruciale pour déterminer les façons dont les personnes et les objets seront liés dans un réseau d’infrastructures numériques, physiques et réglementaires. Non seulement les normes serviront à définir les paramètres techniques selon lesquels se développeront les technologies futures, mais elles détermineront qui sera le mieux placé pour récolter les fruits de ces avancées. Plus fondamentalement encore, les normes auront de plus en plus d’incidence sur les limites éthiques imposées à l’interaction des technologies et de la société[11].

Une partie de l’Asie de l’Est participant à la BRI devient alors un espace normatif fermé, dépendant de la Chine pour les futurs produits et trajectoires technologiques (path dependency). Le réseau n’est plus seulement financier, il est matériel et technique. Cette institutionnalisation informelle repose sur l’adoption de normes chinoises par les partenaires dans des contrats particulièrement contraignants, sous couvert d’une politique dite gagnante-gagnante, et facilitée par des contrats multilatéraux peu contraignants, qui intègrent un modèle chinois.

La Chine n’est donc plus seulement un partenaire, comme elle a pu l’être dans l’intégration conventionnelle, mais un véritable leader en application de l’idée selon laquelle « qui fait la norme fait le marché^[12] ». L’émergence de cette norme se fait par des contrats techniques et multiples, qui se placent à la limite entre le droit international public et le droit commercial privé. Entre chef de file et partenaire, la Chine cache un troisième visage : celui de concurrent. Cette concurrence ne se retrouve cependant pas dans la question de savoir qui dirigera l’Asie, mais plutôt comment l’Asie sera dirigée et par quels mécanismes.

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Notes :

^[1] L’expression « compétence de la compétence » est un terme juridique provenant de l’expression allemande « Kompetenz-Kompetenz ». Elle renvoie à la notion de souveraineté interne d’un État, sa capacité à délimiter lui-même ses propres attributs politico-juridiques (ce qui n’est pas le cas pour les entités privées).

^[2] Voy. Dans ce sens l’affaire CIRDI, World Duty Free Company Limited v. Republic of Kenya, Affaire n° ARB/00/7, Sentence, 4 octobre 2006, dans laquelle le Centre affirme que : « Au regard des législations nationales et des conventions internationales relatives à la corruption, ainsi que des décisions rendues en la matière par les juridictions et les tribunaux arbitraux, le présent tribunal est convaincu que la corruption est contraire à l’ordre public international de la plupart, voire de la totalité, des États ou, pour employer une autre formulation, à l’ordre public transnational. Par conséquent, les demandes fondées sur des contrats entachés de corruption ou sur des contrats obtenus par la corruption ne peuvent être accueillies par le présent tribunal arbitral. » (§157)

^[3] Voy. Dans ce sens le cas des Maldives in Michal HIMMER et Zdeněk ROD, « Chinese debt trap diplomacy: reality or myth? », Journal of the Indian Ocean Region, vol. 18, n° 3, 2022, pp. 250 s.  

^[4] Jean SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, coll. « Universités Francophones », 2001, p. 450.

^[5] Anna GELPERN et al., op. cit. pp. 30-31. [Traduction personnelle]  

^[6] Ce fût le cas pour le Laos, qui a accepté des projets d’investissements d’infrastructures chinoises sur la base de recommandation du FMI. Voy. Dans ce sens Michal HIMMER et Zdeněk ROD, op. cit. p. 257 s. Pour le manque de financement d’infrastructures en Asie malgré un besoin important, voy. notamment Deborah BRAUTIGAM, op. cit.

^[7] Cité dans Michal HIMMER et Zdeněk ROD, op. cit. p. 259. [Traduction personnelle]

^[8] Louis-Henri BAUDEY-LAUBIER, « 2035 : Chine et normes technologiques », Data Intellegere, 7 février 2025, (en ligne : www.data-intellegere.fr, consulté le 16 avril 2026).

^[9] Voy. Dans ce sens Louis-Henri BAUDEY-LAUBIER, op. cit.

^[10] John SEAMAN, « La Chine et les normes techniques : enjeux géopolitiques », Notes de l’IFRI, 2020, p. 3.

^[11] John SEAMAN, op. cit. p. 7 

^[12] Hermann J. KOCH, Practical Guide to International Standardization for Electrical Engineers: Impact on Smart Grid and e-Mobility Markets, New Jersey, Wiley, 2017. In John SEAMAN, « La Chine et les normes techniques : enjeux géopolitiques », Notes de l’IFRI, 2020. p. 8. 

Bibliographie :

Anna GELPERN et al., « How China Lends: A Rare Look into 100 Debt Contracts with Foreign Governments », AidData, CGD, IfW Kiel & Peterson Institute, mars 2021.

David A. LAKE, « Domination, authority, and the forms of Chinese power », The Chinese Journal of International Politics, vol. 10, n° 4, 2017, pp. 357–382. In Pádraig CARMODY.

Deborah BRAUTIGAM, « A critical look at Chinese ‘debt-trap diplomacy’: the rise of a meme », Area Development and Policy, vol. 5, n° 1, 2020.

Hans DAS, « L’estoppel et l’acquiescement : assimilations pragmatiques et divergences conceptuelles », Revue belge de droit international, vol. 30, 1997.

Hermann J. KOCH, Practical Guide to International Standardization for Electrical Engineers: Impact on Smart Grid and e-Mobility Markets, New Jersey, Wiley, 2017. In John SEAMAN, « La Chine et les normes techniques : enjeux géopolitiques », Notes de l’IFRI, 2020.

Jean SALMON (dir.), Dictionnaire de droit international public, Bruxelles, Bruylant, coll. « Universités Francophones », 2001.

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Lee JONES et Shahar HAMEIRI, « Debunking the Myth of ‘Debt-trap Diplomacy’ », Chatham House, Asia-Pacific Programme Research Paper, août 2020.

Louis-Henri BAUDEY-LAUBIER, « 2035 : Chine et normes technologiques », Data Intellegere, 7 février 2025, (en ligne : www.data-intellegere.fr, consulté le 16 avril 2026).

Michal HIMMER et Zdeněk ROD, « Chinese debt trap diplomacy: reality or myth? », Journal of the Indian Ocean Region, vol. 18, n° 3, 2022.

Pádraig CARMODY, « Dependence not debt-trap diplomacy », Area Development and Policy, vol. 5, n° 1, 2020.